Einleitung

Seit dem Beitritt der Republik Polen zur Europäischen Gemeinschaft am 1. Mai 2004 stellt sich für den polnischen und den deutschen Arbeitsmarkt eine neue Herausforderung. Schon während der gesamten Verhandlungszeit zur Aufnahme Polens in die EU (seit 1993) hatte es in Deutschland und Österreich bis heute andauernde Befürchtungen, besonders in Ostdeutschland (Handwerk in Ostdeutschland 2004; Gropp 2004) gegeben, dass die Arbeitsmärkte dieser Länder von Millionen Arbeitskräften aus den neuen Erweiterungsstaaten belastet werden könnten (Sieveking 2003). Insbesondere die Gewerkschaften warnten vor den Folgen eines bundesweiten Lohndumping. Bundeskanzler Kohl sprach sogar von einem möglichen „Staatsnotstand“ (Tenbruck 2004) Inzwischen gibt es eine nüchternere Betrachtung der Situation – die Wogen der Erregung über die bevorstehende Erweiterung haben sich etwas geglättet (Positive Osterweiterung 2004). In Deutschland haben sich allerdings neue Bedrohungsempfindungen eingestellt: Anstelle der Angst vor unvorhersehbaren Wanderungen sind die Furcht vor Produktionsverlagerungen einiger Unternehmen von Deutschland nach Osteuropa, insbesondere auch nach Polen und Besorgnisse über ausreichende Zuwanderungen von qualifizierten Arbeitskräften nach Deutschland getreten (Verlagerung von Arbeitsplätzen 2004). Polen hat sich demgegenüber mit einem Wandel zu einem Einwanderungsland und ebenso wie Deutschland mit hoher Arbeitslosigkeit auseinander zu setzen.

Ein Blick auf die Statistik zeigt, dass die Polen mit 317.603 (davon 155.551 männlich und 162.052 weiblich) die fünftgrößte Gruppe der Ausländer in Deutschland mit einem Anteil von 4,3 % an der ausländischen Bevölkerung insgesamt sind (Stand: Ende 2002). Für die Zeit 1990 bis 2002 beträgt der Wanderungssaldo für Polen 149.603. Der Anteil von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus Polen an der Gesamtbeschäftigung in den deutschen Bundesländern beträgt außer in Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen und Sachsen-Anhalt mehr als die Hälfte im Vergleich zu der Zahl der osteuropäischen Beschäftigten insgesamt (sämtliche Daten nach Statistisches Bundesamt und Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg – Elmar Hönekopp, Anlagen 1-7).

Die folgenden Ausführungen wollen am Beispiel Polens dem Prozess der Annäherung und Integration in die Europäische Union nachgehen (I.). Es werden Aspekte der beginnenden Assoziierungsbeziehungen der EU, insbesondere der Europaabkommen und die Stellung der Drittstaatsangehörigen (II.) behandelt. Danach ist auf die Frage nach den Übergangsregelungen (III.) und die Rechtsstellung polnischer Staatsangehöriger nach dem Beitritt (IV) einzugehen. Dazu werden die entsprechenden Regelungen des Beitrittsvertrages vorgestellt und die Rechtspositionen der polnischen Staatsangehörigen im Übergang zu einer vollständigen Unionsbürgerschaft vorgestellt. Ein Resümee (V.) bildet den Abschluss.

I. Prozeß der Annäherung und Integration Polens in die EU

Seit dem Umbruch in Osteuropa 1989 und der Neu-Konstitutionalisierung der Staaten Ostmitteleuropas befinden sich die Erweiterungsstaaten in einem andauernden wirtschaftlichen und sozialen Umbruch. Angesichts des Wunsches zahlreicher Staaten nach einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union bestimmte der Europäische Rat 1993 in Kopenhagen Kriterien, die die beitrittswilligen Länder vor einer erneuten Erweiterung des räumlichen Geltungsbereichs der EU erfüllen müssen. Die EU verpflichtete sich, dass „die Staaten Mittel- und Osteuropas … Mitglieder werden können. Die Mitgliedschaft wird begründet, sobald der betreffende Staat durch Erfüllung der wirtschaftlichen und politischen Voraussetzungen die Verpflichtung aus der Mitgliedschaft zu erfüllen vermag“ (Europäischer Rat 1993). Die EU hat langandauernde und intensive Verhandlungen mit zehn Staaten Mittel- und Osteuropas über deren Beitritt geführt. Die Beitrittskandidaten waren (und sind es in einzelnen Bereichen immer noch) gehalten, eine hinlängliche Wirtschaftskraft zu entfalten, um dem Wettbewerb innerhalb der EU standzuhalten. Dazu sind die vier Grundfreiheiten des Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs umfassend zu verwirklichen. Die Vertragspartner haben am 16. April 2003 den Beitrittsvertrag unterzeichnet. Der Beitritt wurde zum 1. Mai 2004 vollzogen. Der Prozess der Annäherung ist geprägt und begleitet worden durch besondere Assoziationsbeziehungen.

II. Aspekte der EU-Assoziierungsbeziehungen, insbesondere der Europaabkommen und die Stellung der Drittstaatsangehörigen

Dem Beitritt waren enge Assoziationsbeziehungen vorangegangen. Nach Art. 310 (ex. 238) EG kann die EU mit (Dritt-)Staaten und internationalen Organisationen eigene Abkommen über deren Assoziierung schließen. Die Assoziierung kann sich auf die punktuelle wirtschaftliche Zusammenarbeit beschränken, eine umfassende wirtschaftliche Integration begründen oder schließlich einen künftigen Beitritt eines Mitgliedstaates zur EU gestalten. Im Zuge der gemeinschaftlichen Rechtsentwicklung haben sich unterschiedliche Typen von Assoziierungsabkommen herausgebildet (Oppermann 1999, Richter 1991, Evtimov 2002). Vereinfacht kann man folgende Typen unterscheiden: a) Die konstitutionelle Assoziation betrifft die im EWG/EG-Vertrag enthaltene Assoziation überseeischer Gebiete der Vertragsstaaten; b) die Freihandelsassoziation schafft ein Freihandelsgebiet bzw. eine Zollunion; c) Die Entwicklungsassoziation will z.B. im Rahmen von Kooperationsabkommen den wirtschaftlich schwachen Ländern bei ihrer Entwicklung Erleichterungen verschaffen und d): Die Beitrittsassoziation. Die EG hat mit zahlreichen mittel- und osteuropäischen Staaten Assoziierungsabkommen mit dem Ziel einer vertieften Zusammenarbeit geschlossen, um den Beitritt der genannten Staaten zur EU auf mittlere Sicht zu ermöglichen (vgl. z. B. European Commission, Strategy paper 2002): Diese „Europa-Abkommen“ (ergänzt durch spätere sogenannte Beitrittpartnerschaften, z.B. Deutschland – Polen) sollen die Zusammenarbeit zwischen den Beitritts- und Mitgliedstaaten vertiefen und erweitern. Deren Bedeutung wird hier deshalb besonders erwähnt, weil ihre Regelungen auch nach dem Beitritt und zwar für die Zeit bis zur Herstellung der vollständigen Freizügigkeit gelten.

Die Europaabkommen, auch das zwischen der EU und Polen (EU-Polen 1993), haben erstmals zu einer gemeinschaftsrechtlichen Aufwertung der aufenthalts-, arbeits- und sozialrechtlichen Stellung der Angehörigen der Beitrittsstaaten, also auch der Polen geführt (Guild, Florek/Uscinska, Husmann und Sieveking in: Jorens/Schulte 1998; Sieveking 2003). Im Gegensatz zu den unter dem Titel „Freizügigkeit der Arbeitnehmer“ erweckten Erwartungen sehen die Abkommen für die Arbeitnehmer der Beitrittsstaaten allerdings weder Rechte auf Arbeitsmarktzugang oder Wohnsitznahme vor, noch enthalten sie Schutzgarantien für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Europaabkommen in den EU-Mitgliedstaaten Beschäftigten aus den Beitrittsstaaten. Selbständigen wird die Niederlassungsfreiheit eröffnet (Gargulla 1995; Dauck 2002; Böcker/Guild 2002; Husemann 2002). Diese umfasst allerdings auch das Recht, leitende Angestellte aus den Beitrittsstaaten zu beschäftigen. Dies erklärt ferner die Absicht, grenzüberschreitende Dienstleistungen auszuweiten.

Zu den Grenzen gemeinschaftsrechtlicher Gestaltung der Zugangsbedingungen von Drittstaatsangehörigen zu den Arbeitsmärkten der Mitgliedstaaten in den Europaabkommen hat der EuGH in mehreren Entscheidungen vom September und November 2001 Stellung genommen (Entscheidungen des EuGH zu Fragen der Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit, Evtimov 2002) und geklärt, dass die Mitgliedstaaten nach wie vor Regelungskompetenzen bezüglich der Bedingungen für die Aufnahme abhängiger oder selbständiger Beschäftigung haben. Wer also nach dem bundesdeutschen Ausländerrecht ausnahmsweise eine Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung erhalten hatte, durfte hier arbeiten. Das gilt auch für seine Familienangehörigen: Ehegatten und Kinder des rechtmäßig beschäftigten Arbeitnehmers haben ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit ebenfalls Zugang zum Arbeitsmarkt, wenn sie rechtmäßig hier wohnhaft sind – allerdings nur für die Dauer der für den Arbeitnehmer erteilten Arbeitsgenehmigung. Die Beitrittsakte sieht hier entsprechende Übergangsrechte vor.

Im allgemeinen unterscheiden sich die Rechtspositionen der Staatsangehörigen aus Drittstaaten markant. Im Rahmen von unterschiedlich ausgestalteten Assoziierungsbeziehungen genießen die Drittstaatsangehörigen je nach Abkommensstaat einen abgestuften Assoziationsstatus innerhalb der Mitgliedstaaten. Die Rechtsentwicklung des Status von Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU gehört seit langem zu den am heftigsten diskutierten Fragen. Hier sind seit langem Veränderungen auf EU-Ebene in Gang. Noch keine Entscheidung ist über den Richtlinienvorschlag der EU-Kommission über die Bedingungen der Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit getroffen worden (Richtlinienvorschlag 2001). Einen einwanderungspolitischen Aspekt enthalten die jüngst verabschiedeten Richtlinien zum Recht auf Familienzusammenführung (Richtlinie 2003/86/EG) und zum Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 2003/109/EG). Die zuletzt genannte Richtlinie zielt auf einen grundlegenden Schutz der Drittstaatsangehörigen, die bereits ein (fünfjähriges) Daueraufenthaltsrecht in einem Mitgliedstaat der EU besitzen, und gibt ihnen die Möglichkeit einer ordentlichen (abhängigen oder selbständigen) Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat. Diese Richtlinien müssen noch in nationales Recht umgesetzt werden. Im übrigen sind diese EU-Initiativen Teil der Bemühungen, eine gemeinsame Strategie der Mitgliedstaaten im Bereich der Einwanderungspolitik zu entwickeln, zu der Polen und Deutschland künftig gemeinsame Interessen entwickeln müssen.

Übersicht: Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen in der EU
Persönlicher Status	Rechtsstatus nach EU-Recht	Aufenthalts- und arbeitserlaubnisrechtlicher Status. Sozialrechtspositionen in der Interpretation des EuGH
Arbeitnehmer und Selbständige	Arbeitnehmerstatus Selbständige: teilweise geschützt	Nur langjährig (5 Jahre) aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige Arbeitnehmer und Selbständige Problem: Nachweis der notwendigen Bedingungen
Familienangehörige von EU-Arbeitnehmern und Selbständigen	Familienstatus: weitgehend geschützt	Vom Familienstatus abgeleitete Rechte für Ehegatten und Kinder von Unionsbürgern, die von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch machen. Problem: Export von Familienleistungen
Entsandte Arbeitnehmer aus Drittstaaten	Entsendestatus: teilweise geschützt	Vom Beschäftigtenstatus bei einem EU-Unternehmen abgeleiteter Rechtsstatus von Arbeitnehmern im Rahmen grenzüberschreitender Dienstleistungen. Probleme: Werkvertragsarbeitnehmer in doppelter Abhängigkeit: Zugangsrecht und Beschäftigungsbedingungen eines EU-Staates sowie den fortexistierenden; Arbeitsbeziehungen nach Heimatstaatsrecht; Übergang in illegale Beschäftigung
Programm-AN wie Saison-AN, Gast-AN, Krankenpfleger, Studenten	Programm-AN-Status	Status nach nationalem oder bilateral vereinbartem Recht Problem: Übergang in illegale Beschäftigung
Staatsangehörige aus Assoziationsstaaten	Assoziationsrechtsstatus: je nach Assoziationsrecht geschützt	Gestufte arbeits- und aufenthaltsrechtliche sowie sozialrechtliche Positionen, keine EU- Freizügigkeit, aber abgestufte Aussicht darauf. EWR-Abkommen (EWG/EFTA) Assoziationsabkommen EWG/Türkei: Arbeits- und Aufenthaltsrechte, Soziale Rechte Kooperationsabkommen EWG/EU mit Maghreb Staaten (Europa-Mittelmeer-Assoziationsabkommen): z.B. Marokko Europaabkommen (z.B. Bulgarien) EG-Schweiz: Freizügigkeitsabkommen Probleme: Ende der Übergangszeit Prinzip der Nichtdiskriminierung Garantie gleicher Arbeits- und Sozialschutzbedingungen

© Übersicht: Klaus Sieveking

III. Zur Frage der Übergangsregelungen

III.1. Frühere Übergangsregelungen

Übergangsfristen sind in der bisherigen Entwicklung der EU-Erweiterungen üblich gewesen (Hänlein 2001). Dabei hat es vornehmlich zwei unterschiedliche Formen gegeben:

– Nach dem Modell der Gründungsphase der EWG: Von 1958 bis 1968 gab es im Bereich der Freizügigkeit nach Art. 48 EGV (neu 39 EG) die erste Regelung einer Übergangsphase. Die Freiheit des Zugangs zum Arbeitsmarkt wurde schrittweise zunächst (1961 bis 1964) durch subsidiäres Zugangsrecht unter Inländervorbehalt und später (1964 bis 1968) über ein primäres Zugangsrecht mit nationaler Notkompetenz verwirklicht. In dieser Zeit konnten die Mitgliedstaaten dank einer Schutzklausel bei unvorhergesehenen regionalen oder branchenspezifischen Schwierigkeiten bei der EG-Kommission die Genehmigung von Schutzmaßnahmen beantragen. Daneben hatte der Rat durch Richtlinien oder Verordnungen die Freizügigkeit „fortschreitend“ herzustellen – geschehen durch die Verordnungen Nr. 1612/68 und Nr. 1408/71.

– Nach dem Modell der Süderweiterungen der EG: Sowohl bei der Aufnahme von Griechenland (1981) als auch der von Spanien und Portugal (1986) wurde in den Beitrittsakten der Zugang zum Arbeitsmarkt jeweils um sieben Jahre aufgeschoben. Aufgrund einer Anpassungsermächtigung verkürzte der Rat aufgrund eines Berichtes der Kommission die Übergangsfrist um ein Jahr zum 1. Januar 1992. Von Bedeutung ist, dass das koordinierende Sozialrecht und die ergänzende sozialrechtliche Gleichbehandlung mit dem Beitrittstermin der Süderweiterung in Kraft trat. Sonderregelungen galten für die Koordinierung der Familienleistungen, in Deutschland für das Kindergeld.

III.2. Übergangsregelungen der Beitrittakte 2003

Seit 1. Mai 2004 sind zehn weitere Staaten, nämlich Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakien, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern der EU beitreten. In Bezug auf Zypern und Malta gelten die Arbeitnehmerfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit ohne Einschränkungen. Nach den Regelungen des Beitrittsvertrags vom 23.9.2003 können die alten EU-Mitgliedstaaten im Rahmen eines flexiblen Modells („2+3+2“) von Übergangsregelungen im Bereich der EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit für Staatsangehörige aus den Beitrittsstaaten Gebrauch machen (Übergangsfristen 2003; Beitrittsakte 2003). Außer Großbritannien (Nur wenige EU-Länder 2004) ist das in allen alten EU-Mitgliedstaaten so geschehen (mit weiteren Differenzierungen in den skandinavischen Mitgliedstaaten). Darüber hinaus sind die Bundesrepublik Deutschland und Österreich berechtigt, Übergangsregelungen bei der EU-Dienstleistungsfreiheit im Baugewerbe (einschließlich verwandter Wirtschaftszweige, Pechstein/Kubicki 2004), im Bereich der Reinigung von Gebäuden, Inventar und Verkehrsmitteln sowie bei der Tätigkeit von Innendekorateuren anzuwenden.

Ein Verschlechterungsverbot (vgl. als Beispiel Nr. 14 des Anhangs XII zu Art. 24 des Beitrittsvertrags für Polen) bewirkt, dass die Rechte auf Zugang zum Arbeitsmarkt der derzeitigen EU-Mitgliedsländer ab der Unterzeichnung des Beitrittsvertrages nicht hinter den bis dahin erreichten Stand zurückfallen dürfen. Bestehende nationale und bilaterale Zugangsmöglichkeiten zum deutschen Arbeitsmarkt bleiben unverändert bestehen.

Im Rahmen der 7-jährigen Übergangsfrist sind drei Phasen zu unterscheiden („2+3+2“-Modell):

– Während einer zweijährigen Übergangsfrist besteht in Bezug auf die mittel- und osteuropäischen Beitrittsstaaten keine gemeinschaftsrechtliche Arbeitnehmerfreizügigkeit; es gelten insofern die nationalen und bilateralen Regelungen des Arbeitsmarktzuganges fort. Die Mitgliedstaaten können somit entscheiden, inwieweit sie ihren Arbeitsmarkt ab dem Beitritt auf Grund nationaler Maßnahmen für Staatsangehörige aus den Beitrittsstaaten weiter öffnen.

– Vor Ablauf der ersten Phase sind die Alt-Mitgliedstaaten verpflichtet, in einer förmlichen Mitteilung die EU-Kommission darüber zu unterrichten, ob sie gemäß der im Beitrittsvertrag vereinbarten Übergangsregelungen nationale Maßnahmen zur Beschränkung des Arbeitsmarktzugangs für weitere drei Jahre weiterführen wollen oder Freizügigkeit nach Gemeinschaftsrecht gewähren.

– Alt-Mitgliedstaaten, die nach fünf Jahren noch weiterhin nationale Zugangsregelungen zum Arbeitsmarkt aufrecht erhalten wollen, müssen der EU-Kommission förmlich mitteilen, dass sie die Übergangsregelungen noch für die weiteren zwei Jahre wegen der schwierigen nationalen Arbeitsmarktlage weiter anwenden wollen. Damit ist dann die Maximaldauer von sieben Jahren erreicht. Spätestens sieben Jahre nach dem Beitritt gilt volle Freizügigkeit.

Im einzelnen gilt für die Jahresabschnitte der Übergangszeit (2 + 3 + 2) Folgendes:

Abweichend von den Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68 (das ist die VO über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, K.S.) und bis zum Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Tag des Beitritts werden die derzeitigen Mitgliedstaaten nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen anwenden, um den Zugang von Staatsangehörigen aus den Erweiterungsstaaten zu ihren Arbeitsmärkten zu regeln. Die derzeitigen Mitgliedstaaten können solche Maßnahmen bis zum Ende eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden.

Bei Abschluss dieser Überprüfung und spätestens am Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Beitritt teilen die derzeitigen Mitgliedstaaten der Kommission mit, ob sie weiterhin nationale oder sich aus bilateralen Vereinbarungen ergebende Maßnahmen anwenden, oder ob sie künftig die Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68 anwenden möchten. Erfolgt keine derartige Mitteilung, so gelten die Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68.

Ein Mitgliedstaat, der am Ende des Zeitraums von fünf Jahren nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen beibehält, kann im Falle schwerwiegender Störungen seines Arbeitsmarktes oder der Gefahr derartiger Störungen nach entsprechender Mitteilung an die Kommission diese Maßnahmen bis zum Ende des Zeitraums von sieben Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden. Erfolgt keine derartige Mitteilung, so gelten die Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68.

Die Mitgliedstaaten können bis zum Ende eines Zeitraums von sieben Jahren nach dem Beitritt die folgend beschriebenen Verfahren anwenden: Wenn einer der Mitgliedstaaten auf seinem Arbeitsmarkt Störungen erleidet oder voraussieht, die eine ernstliche Gefährdung des Lebensstandards oder des Beschäftigungsstandes in einem bestimmten Gebiet oder Beruf mit sich bringen könnten, unterrichtet dieser Mitgliedstaat die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten und übermittelt diesen alle zweckdienlichen Angaben. Der Mitgliedstaat kann die Kommission auf der Grundlage dieser Unterrichtung um die Erklärung ersuchen, dass die Anwendung der Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68 (also die Anwendung der Freizügigkeit) zur Wiederherstellung der normalen Situation in diesem Gebiet oder Beruf ganz oder teilweise ausgesetzt wird. Die Kommission trifft über die Aussetzung und deren Dauer und Geltungsbereich spätestens zwei Wochen, nachdem sie mit dem Ersuchen befasst wurde, eine Entscheidung und unterrichtet den Rat von dieser Entscheidung. Binnen zwei Wochen nach der Entscheidung der Kommission kann jeder Mitgliedstaat beantragen, dass diese Entscheidung vom Rat rückgängig gemacht oder geändert wird. Der Rat beschließt binnen zwei Wochen mit qualifizierter Mehrheit über diesen Antrag.

Ein Mitgliedstaat kann in dringenden und außergewöhnlichen Fällen die Anwendung der Art. 1 bis 6 VO/EWG Nr. 1612/68 aussetzen und dies der Kommission unter Angabe von Gründen nachträglich mitteilen. Solange die Anwendung der Freizügigkeit ausgesetzt ist, gilt folgendes: Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a der Verordnung, die am Tag des Beitritts bei dem Arbeitnehmer im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ihren rechtmäßigen Wohnsitz hatten, haben nach dem Beitritt sofortigen Zugang zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats. Dies gilt nicht für die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der weniger als 12 Monate rechtmäßig zu dem Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaates zugelassen war; die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a der Verordnung, die ab einem Zeitpunkt nach dem Beitritt, aber während des Zeitraums der Anwendung der genannten Übergangsregelungen bei dem Arbeitnehmer im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ihren rechtmäßigen Wohnsitz hatten, haben Zugang zum Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats, wenn sie mindestens achtzehn Monate in dem betreffenden Mitgliedstaat ihren Wohnsitz hatten oder ab dem dritten Jahr nach dem Beitritt, wenn dieser Zeitpunkt früher liegt.

IV. Rechtsstellung polnischer Staatsangehöriger nach dem Beitritt

Bis zum Ablauf einer noch nicht endgültig feststehenden Übergangszeit genießen die Staatsangehörigen aus Polen noch keine vollen Unionsbürgerrechte. Der Beitrittsvertrag einschließlich der im Anhang II zur Beitrittsakte enthaltenen Übergangsregelungen gilt für Arbeitnehmer und Dienstleistungserbringer aus bestimmten Dienstleistungsbereichen der neuen Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen.

Bei der Grundfreiheit der Arbeitnehmerfreizügigkeit nimmt ein Unionsbürger ein eigenständiges Recht in Anspruch, bei einem in der EU niedergelassenen Unternehmen ein Beschäftigungsverhältnis einzugehen. Im Gegensatz hierzu begibt sich der von einem in seinem Heimatland ansässigen Unternehmen entsandte Arbeitnehmer nicht aus Eigeninitiative in ein anderes Beschäftigungsland der EU; er wird vielmehr im Rahmen der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung von seinem im Beitrittsstaat niedergelassenen Arbeitgeber für einen projektbezogenen und zeitlich befristeten Einsatz in die „alten“ EU-Mitgliedstaaten „entsandt“. Für entsandte Arbeitnehmer gelten die Übergangsreglungen nicht, denn sie sind keine Arbeitnehmer im Sinne des Beitrittrechts.

Die Rechte aus dem EG-Vertrag hinsichtlich der Freizügigkeit von Arbeitnehmern (Art. 39 EG) gelten für polnische Staatsangehörige zunächst nur vorbehaltlich der im Beitrittsvertrag geregelten Übergangsbestimmungen. Sie haben also noch keinen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch auf Freizügigkeit. Demnach behält in der Übergangszeit das nationale und gegebenenfalls bilaterale Arbeitsgenehmigungsrecht bei Beschäftigungen in Deutschland seine Gültigkeit. Arbeitnehmer auch aus den anderen Beitrittsstaaten bedürfen weiterhin für die Aufnahme einer Beschäftigung in Deutschland einer Arbeitserlaubnis; diese ist vor einer Beschäftigungsaufnahme zu beantragen und zu erteilen.

Für die Tätigkeit von Selbständigen sind keine entsprechenden Übergangsregelungen vorgesehen. Sofern Bürger aus den Beitrittsstaaten als Selbständige in Deutschland tätig werden wollen, haben sie allerdings wie Inländer und Selbständige aus anderen EU-Mitgliedsstaaten neben berufs- und gewerberechtlichen Bestimmungen auch die EU-spezifischen aufenthaltsrechtlichen Vorschriften zu beachten.

Der Arbeitsmarktzugang von Arbeitnehmern aus Polen wird bereits mit dem Tag des Beitritts verbessert (Freizügigkeit der Arbeitnehmer 2004; Fehrenbacher 2004; Renner 2004). Dies gilt insbesondere für die sog. Gemeinschaftspräferenz (Vermittlungsvorrang von Unionsbürgern). Diese sieht vor, dass Arbeitskräfte aus den Beitrittsstaaten beim Zugang zu den Arbeitsmärkten der derzeitigen Mitgliedstaaten, insbesondere bei freien Stellen, die im System EURES (European Employment Services) bzw. der Bundesagentur für Arbeit ausgeschrieben werden, den Vorzug vor Arbeitskräften aus Drittstaaten erhalten, sofern sie Tätigkeiten aufnehmen wollen, für die ausnahmsweise eine Zugangsmöglichkeit zum deutschen Arbeitsmarkt besteht. Darüber hinaus sieht der Beitrittsvertrag vor, dass eine rechtmäßige Beschäftigung in den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen zu einem uneingeschränkten Arbeitsmarktzugang führt.

Nach Nr. 2 (und Nr. 8) der Vereinbarungen zum Kapitel Freizügigkeit (Beitrittsakte 2003, Anhang XII) erhalten polnische und andere Staatsangehörige der Beitrittsländer (und ggf. ihre Familienangehörigen), „die am Tag des Beitritts (oder nach dem Beitritt) für einen ununterbrochenen Zeitraum von 12 Monaten oder länger zum Arbeitsmarkt zugelassen waren“ Zugang zum Arbeitsmarkt. Dies bedeutet, dass sie in Deutschland durch Erteilung einer Arbeitsberechtigung einen uneingeschränkten Arbeitsmarktzugang erhalten. Dieses Recht gilt wiederum nicht für Arbeitnehmer, die lediglich vorübergehend zur Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit oder der bilateralen Abkommen über Werkvertragsarbeitnehmer nach Deutschland entsandt waren.

Familienangehörigen der polnischen Staatsangehörigen, die am 1. Mai 2004 zwölf Monate über entsprechende Arbeitsgenehmigungen verfügen, wird eine Arbeitserlaubnis erteilt, wenn sie zu diesem Zeitpunkt ihren rechtmäßigen und gemeinsamen Wohnsitz mit dem Arbeitnehmer im Bundesgebiet hatten. Danach wird die Arbeitserlaubnis auch Familienangehörigen erteilt, die ihren rechtmäßigen und gemeinsamen Wohnsitz mit dem Arbeitnehmer im Bundesgebiet haben und sich seit mindestens achtzehn Monaten im Bundesgebiet aufhalten. Ab dem 2. Mai 2006 wird den Familienangehörigen der Arbeitnehmer, die zwölf Monate oder länger Arbeitsmarktzugang hatten, die Arbeitserlaubnis unabhängig von der Dauer des Aufenthaltes im Bundesgebiet erteilt.

Als Familienangehörige gelten der Ehegatte oder Lebenspartner sowie die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind, oder Verwandte in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird. Zur Veranschaulichung dieses komplizierten Regelungswerks die folgende Übersichten.

Überblick zur Freizügigkeit der Staatsangehörigen aus den neuen Beitrittstaaten (ohne Malta und Zypern) in der EU (außer Großbritannien)
Persönlicher Status	Rechtsstatus nach EU-Recht	Aufenthalts- und arbeitserlaubnisrechtlicher Status nach der Beitrittsakte 2003
Arbeitnehmer und Dienstleistungs-erbringer bzw. -empfänger	Unionsbürgerstatus im Übergang: Art. 39 und 49 EG in Verbindung mit Anhängen II der Beitrittsakte Geschützt mit zeitlich gestufter Aussicht auf volle Unionsbürgerrechte	Eingeschränkte Arbeitnehmer- und (branchenspezifische) Dienstleistungsfreiheit mit Sozialrechtspositionen: Fortgeltung bilateraler Sozialversicherungsabkommens Probleme: Unvorhersehbare Umsetzung des 2+3+2 – Modells
Deren Familien-angehörige	Wie oben	Unterschiede je nach Zeitpunkt der Begründung des gemeinsamen Wohnsitzes in einem Alt-EU-Staat
Selbständige und deren Familien-angehörige	Unionsbürger (Niederlassungsrecht nach Art. 43 EG)	Niederlassungsfreiheit unter Beachtung gerechtfertigter nationaler Zulassungsvoraussetzungen

© Übersicht: Klaus Sieveking

Zugang polnischer Staatsangehöriger zum deutschen Arbeitsmarkt nach dem 1. 5. 04
Polnische Staatsangehörige	Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt in den Grenzen des Beitrittsvertrages
Arbeitnehmer, die am 1.5.04 oder danach mindestens 12 Monate ununterbrochen auf dem deutschen Arbeitsmarkt zugelassen sind	ja
AN in genehmigungsfreier Beschäftigung	ja
Grenzgänger, die in Polen keine Sozialleistungen beziehen	ja
Entsandte Arbeitnehmer (Entsendegesetz von 1996 bleibt unberührt)	nein
Befristet entsandte Arbeitnehmer mit polnischem Arbeitsvertrag bei grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung Werkvertragsarbeitnehmer (Werkvertragsabkommens bleiben unberührt)	nein
Au-pair-Beschäftigte	nein
Praktikanten Teilnehmer an Freiwilligendiensten	nein
Personen in Aus- und Weiterbildung	nein
Studenten (90 Tage Beschäftigung erlaubt)	Arbeitsberechtigung nach Vorrangprüfung möglich
Sonstige Arbeitnehmer	Gegenüber sonstigen Drittstaatern bevorzugte Erteilung der Arbeitserlaubnis für zugelassene Beschäftigungen (§ 285 Abs. 4 SGB III)
Selbständige	ja
Selbständige, die nach kurzer Zeit in abhängige Beschäftigung wechseln wollen	Arbeitsberechtigung nach Gemeinschaftsvorrang erforderlich
Familienangehörige (Ehegatten, Lebenspartner, Kinder bis 21 Jahre, Verwandte in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird) Bei rechtmäßigen und gemeinsamen Wohnsitz mit dem Arbeitnehmer (s.o. erste Zeile) im Bundesgebiet am 1.5.04 in Deutschland Nach dem 1.5.04 zugezogen und mit recht-mäßigen und gemeinsamen Wohnsitz im Bundesgebiet nach Ablauf von 18 Monaten Im übrigen	ja   ja Arbeitsberechtigung nach Gemeinschaftsvorrang erforderlich

© Übersicht: Klaus Sieveking

Entscheidend für die Dauer der Inanspruchnahme wird insbesondere die weitere Entwicklung der Arbeitsmarktsituation in Deutschland sein. Eine unterschiedliche Handhabung gegenüber einzelnen Beitrittsstaaten ist nicht vorgesehen. Der auf beiden Seiten ökonomisch und politisch für sinnvoll gehaltenen Marktöffnung steht besonders in Deutschland eine verbreitete Furcht vor einem Massenzustrom „billiger“ Arbeitskräfte (Lohndumping) aus dem Osten gegenüber. Die Debatte über das Ausmaß zu erwartender Zuwanderung verdeutlicht den Zusammenhang von Freizügigkeit in einer erweiterten EU und Zuwanderung. Die Zuwanderung infolge der EU-Erweiterung ist jedoch zu trennen von den Szenarien einer vorwiegend ökonomisch induzierten arbeitsmarktgesteuerten Zuwanderung aus Nicht-EU-Staaten.

Die Prognosen der erwarteten Zuwanderung aus den MOEL drei Jahre nach der Erweiterung reichen von 930 000 (DIW und andere) bis zu 1,18 Mio. (ifo-Studie) Migranten aus Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn in Deutschland. 15 Jahre nach dem Beitritt sollen es 1,9 Mio. oder 3,2 Mio. mit jährlich abnehmender Tendenz sein. Rechnet man das Zuwanderungspotential auf jährliche Zuwanderungen um, so liegen die Prognosen für die ersten drei Jahre zwischen je 310.000 und rund 390.000 Einwanderern, von denen Deutschland den größten Teil zu erwarten hätte. Diese Zahlen können im Hinblick auf den erwünschten Einwanderungsbedarf Deutschlands nicht so ohne weiteres abschrecken. Nachvollziehbar aber wohl eher weniger realistisch sind Ängste für bestimmte Branchen. So werden erhebliche Verwerfungen insbesondere im Bau-, Verkehrs-, Handwerks-, Gesundheits- und anderen Dienstleistungsbranchen erwartet. Genauere Zahlen über die bisherige Entwicklung liegen noch nicht vor. Man wird deshalb mit Schlussfolgerungen noch warten müssen (Heilemann/v. Löffelholz/Sieveking 2002). Die Schätzungen über das Ausmaß von erweiterungsbedingten Zuwanderungen sind bei Arbeitsmarktforschern eher zurückhaltend (Hönekopp 2000, 2003), zumal ein wesentlicher Aspekt der Ost-West-Wanderungen die anhaltende Neigung zu kurzfristigen beziehungsweise zu Pendelmigrationen besteht (Dietz 2004). Die EU-Kommission geht ebenfalls von geringen Auswirkungen der Erweiterung auf die westlichen Arbeitsmärkte aus (EU-Nachrichten 2004). Sie schätzt die Abwanderung von sämtlichen „neuen“ in sämtliche „alte“ Mitgliedstaaten etwa 1% Arbeitsalterbevölkerung der neuen Mitgliedstaaten ausmachen wird. Das sind 220.000 Bürger pro Jahr bei einer EU-Gesamtbevölkerung von 450 Millionen (EU-Pressemitteilung 2004).

Vor dem Hintergrund des Umbaus der Gesundheitssysteme in den Erweiterungsstaaten sind erhebliche Probleme dadurch zu erwarten, dass bei grenzüberschreitender Inanspruchnahme von Gesundheitsdienstleistungen die für die Durchsetzung der Rechte nach der VO/EWG Nr. 1408/71 über die Koordinierung von Sozialleistungsansprüchen erforderlichen Verwaltungs- und Finanzierungsstrukturen noch nicht hinreichend entwickelt sind (Entscheidungen des EuGH Krankenversicherung; Sieveking 1998 und 2003; Becker 2003). Mit dem Beitritt Polens zur EU werden gerade auch in diesem Bereich weitere Rechtreformen umzusetzen sein (v. Maydell/Nußberger 2000; Social Protection 2003).

V. Resümee

Die markanteste Veränderung für polnische Staatsbürger nach dem EU-Beitritt ist ihr neuer Unionsbürgerstatus, der für zahlreiche Polen, die als Beschäftigte in der EU arbeiten wollen, in seiner vollen Wirkung erst in absehbarer Zeit eintreten wird (Beitrittsstatus). Gleichwohl bleibt der Unionsbürgerstatus mit zeitlich gestufter Aussicht auf volle Unionsbürgerrechte eine Verbesserung. Für Polen und insbesondere Deutsche wird die nachbarschaftliche Erfahrung innerhalb der EU ein Prüfstein für die konkrete Handhabung und Bewältigung im Umgang mit politischer, ökonomischer und sozialer Herausforderung sein.

Im Zusammenhang mit der kürzlich verabschiedeten Freizügigkeitsrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG) ist es zu einer bemerkenswerten Kontroverse zwischen einem Wissenschaftsinstitut der Bundesrepublik Deutschland (ifo-Institut München) und der EU-Kommission gekommen (EU erwartet keine Ausnutzung der Sozialsysteme 2004). Im Kern geht es um Prognosen über das Ausmaß der Zuwanderung aus den Erweiterungsstaaten. Die dazu auch entstandenen juristischen Kontroversen beziehen sich auf mögliche juristische Diskriminierungen der Osteuropäer. Gerade dieser Aspekt dürfte die geäußerten Befürchtungen im Hinblick auf den Acquis Communautaire (Übernahme des gesamten gemeinschaftsrechtlichen Bestandes einschließlich der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften) zunichte machen. Hinzu kommt, dass jedenfalls Deutschland bislang noch nicht entschieden hat, ob eine Verlängerung der Übergangszeit beschlossen werden soll. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Arbeitsmarktzugangsrecht von 2004 (Arbeitsmarktzugang 2004) hat die Bundesregierung dies offengelassen.

Vor dem Hintergrund der hier näher angesprochenen Entwicklungen bleibt zu fragen, welcher Sinn sich hinter derartigen teilweise recht komplizierten rechtlichen Maßgaben (Beitrittsakte 2003; Arbeitsmarktzugang 2004; Zuwanderungsgesetz 2004) verbirgt. Vielleicht können die Rechtsregeln als ein Ausdruck und Instrument für die tiefgreifenden ökonomischen Folgen der Erweiterung angesehen werden, mit deren Hilfe befürchtete Verwerfungen abgefedert werden sollen. Die allenthalben vorgetragenen Befürchtungen vor einer vermehrten „Zuwanderung in die sozialen Systeme“ (Sinn 2004; Klarstellung 2004) und Lohndumping erscheinen nicht gerechtfertigt, denn gerade die gemeinschafts- und bundesrechtlichen Maßgaben jeglicher Zuwanderung verdeutlichen die hohen Zugangsbarrieren und zugleich die Kontrolldichte gegenüber ungesteuerten Zuwanderungen.

Die Übergangsregelungen werden vielleicht nicht die gesamte Zeit der möglichen 7 Jahre bestehen müssen, wie dies bereits bei früheren Übergangsperioden durch eine Abkürzung der Übergangszeit praktiziert werden konnte. Schon jetzt deutet manches auf eine mögliche Verkürzung der Übergangszeit hin.

Die jüngste Erweiterung der EU erscheint als eine besondere Stufe der allgemeinen Globalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Es ist diese regional begrenzte Stufe der Globalisierung, die wie in einem Brennspiegel die tatsächlichen und befürchteten sozialen Verwerfungen bei der Ausdehnung von politischen Systemen (Regionalverbänden) und ökonomischen Märkten deutlich macht (Fassmann/Münz 2002). In der EU spiegelt das europäische und nationale Migrationsrecht als begleitender Rahmen für arbeits- und sozialrechtliche Abfederungen die globalen Entwicklungsprozesse wider. Es ist wohl der sichtbarste, weil formal geschriebene, politisch konsentierte und überprüfbare Ausdruck dieser Entwicklung. Dass der Prozess der Juridifizierung politischer und ökonomischer Entwicklungstendenzen so kompliziert ausfällt, darf nicht verwundern.

Literatur
(Zitate nach Namen oder erstgenannten Begriffen und Jahr):

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Entscheidungen des EuGH zu Fragen grenzüberschreitender Gesundheitsversorgung: Krankenversicherung: EuGH Slg 1998 I, 1838 = NJW 1998, 1771 – Kohll; EuGH Slg 1998 I, 1831 = NJW 1998, 1769 – Decker; EuGH Slg 2001 I, 5363 = NJW 2001, 3398 – Vanbraekel; EuGH Slg 2001 I, 5473 = NJW 2001, 3391 – Smits-Geraets & Peerbooms; EuGH, Urteil vom 13.5.2003, NJW 2003, 2298 – Müller-Faure/van Riet. Zur Sprachkenntnissen bei der Zulassung von Kassenärzten vgl. EuGH Slg 2000 I, 5123 = NVwZ 2001, 903 – Haim. Zur Pflegeversicherung: EuGH Slg 1997 I, 3395 – Sodemare; EuGH Slg 1997 I, 6057 – Snares; EuGH Slg 1998 I, 843 = NJW 1998, 1767 – Molenaar; EuGH Slg 1998 I, 3467 – Partridge; EuGH Slg 2001 I, 1901 – Jauch.

EU erwartet keine Ausnutzung der Sozialsysteme durch Osteuropäer, Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) 12.8.2004, S.10.

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EU-Polen – Europa-Abkommen: Das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits, genehmigt durch den Beschluss 93/743/EG, EGKS, Euratom des Rates und der Kommission v. 13. 12. 1993. ABL. Nr. L 348 v. 31.12.1993, S.2 ff.; siehe auch BGBl. 1993 II 1316.

EU-Pressemitteilung vom 26.2.2004: Abwanderung von den neuen in die derzeitigen EU-Mitgliedstaaten wird voraussichtlich 1% betragen.

Europäischer Rat von Kopenhagen; Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 21./22.6.1993, Bulletin der EG 6-1993, S. 13.

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Zuwanderungsgesetz: „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)“ (BGBl. Teil I 2004 Nr. 41, S. 1950, http://217.160.60.235/BGBL/bgbl1f/bgbl104s1950.pdf), vor allem das dort in Artikel 1 enthaltene Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG).